[2022-05-25]
物业项目不适合最低评标价法
物业项目不适合最低评标价法
文/苟强
将物业管理认定为“技术、服务标准统一”的采购项目，以“一刀切”的方式在物业管理政府采购项目中采用最低评标价法，不仅不符合物业管理需求差异大、标准难以统一的客观现实，同时，也难以确保政府采购需求的有效达成，进而引发恶性竞争。
2021年下半年以来，四川部分市州的物业服务企业反映，在参与物业管理服务政府采购活动中，有些项目从原来普遍采用综合评分法改为采用最低评标价法。据了解，这一现象出现的主要原因，是一些机构以“物业管理政府采购采用综合评分法不符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）、《政府采购需求管理办法》等法规政策规定”为由，频繁对未采用最低评标价法的物业管理政府采购活动提出质疑。
《条例》第三十四条规定：“最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。” 《政府采购需求管理办法》第十九条规定：“采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素。”
物业管理政府采购采用最低评标价法的做法在物业行业引发了较为激烈的争论。物业服务企业普遍认为，将物业管理认定为“技术、服务标准统一”的采购项目，以“一刀切”的方式在物业管理政府采购项目中采用最低评标价法，不仅不符合物业管理需求差异大、标准难以统一的客观现实，同时，也难以确保政府采购需求的有效达成，进而引发恶性竞争，更可能滋生非法交易，严重影响物业服务行业营商环境。
近年来，物业服务企业响应国家战略积极参与城市服务和社区治理，大量承接公共场馆、公共空间等的物业管理业务，物业管理政府采购的市场规模迅速扩大。自2008年国家取消物业服务企业资质管理制度以来，物业服务市场准入进一步放宽，市场竞争更加充分和激烈。维护良好的物业管理政府采购市场秩序、促进市场主体公平竞争尤为重要。经充分调研，笔者认为，现阶段物业管理服务不适宜采用最低评标价法。
条件不符
物业管理尚不具备条件被认定为“技术、服务标准统一”的采购项目。
物业管理是涵盖多领域、多专业、多工种的综合性服务。物业管理领域的标准体系尚不足以支持其成为“技术、服务标准统一”的采购项目。目前，我国尚未出台物业管理的强制性国家标准或地方标准，各地出台的推荐性物业服务标准也仅对共性的服务需求进行了明确，且大量物业管理服务事项、质量和技术要求无法量化统一。物业管理采购项目需求一般包含服务人员配置、秩序维护、环境维护、设施维护等基础物业服务事项，同时还包含根据建筑业态功能和采购人需求不同而产生的其他服务事项。从人员配置来看，实现同一服务目标，不同企业、不同管理模式所需要的人员配置本身存在较大差异，很难实现统一。从服务事项来看，其涉及的时耗、物耗、作业过程也很难做到“技术、服务标准统一”，服务成效也需要一定时间才能显现。
物业管理项目存在一定的差异性和特殊性。物业管理服务内容根据建筑不同特征形态、客户不同需求、不同运营计费模式要求而呈现较大差异性，若以完全相同的标准衡量物业服务企业提供的服务，长此以往会固化物业管理服务方式，抑制物业服务企业不断创新、提高服务质量水平的内在动力。同时，采购方的现实物业服务需求具有一定特殊性，例如，医院、学校、政务办公楼等物业管理，其需求不仅包含四大基础物业管理服务内容，实际上也涉及其他专业性质的工作内容，如，疫情防控大背景下的医院物业管理，其服务要求还包含“疫情防控”“运送服务”“院感管理”“消洗中心”“医废转存管理”等内容；学校物业管理不仅对安全消防、秩序维护等方面提出更高的标准要求，往往还包括协助教室分配使用、教学器具的管理和发放、特殊教室及公共场馆的管理维护、活动保障等服务；一些办公楼还对维稳处突、食堂管理、会务服务有较高需求。
总而言之，物业管理作为主要通过人的行为来完成的无形服务产品，服务内容根据采购方需求和建筑本身使用功能而具有差异性和特殊性，其与按统一工艺和流程生产出品的有形产品比较，尚不具备条件被认定为具有“技术、服务标准统一”的采购项目。
违背立法本意
立法本意并非限制物业管理政府采购项目使用其他评审方法。
国家为规范政府采购行为，提高财政性资金使用效率，严肃财经纪律，防止腐败滋生，要求政府采购服务时，应着重考虑价格因素，在确保服务标准和质量的同时节约财政资金，此为政府采购相关法规政策的立法本意。
笔者认为，《政府采购需求管理办法》实质上是对《条例》的细化和完善。尽管其将“物业管理”与“通用设备”一并列举为“采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目”，但同时也提出了“以价格作为授予合同的主要考虑因素”，而非唯一因素。《财政部关于政协十三届全国委员会第二次会议第3971号（财税金融类335号）提案答复的函》（财综函〔2019〕15号）也提出：“部分行业的服务不适用于最低评标价法。实务中，最低评标价法招投标的结果往往是‘低价中标’，而低价通常意味着低投入、少投入，难以对服务质量提供保障，并且可能造成市场‘劣币驱逐良币’。”
浏览中国政府采购网的公开信息发现，宁夏、福建、江苏、广西、重庆、天津等地的物业管理政府采购招标项目，几乎都是采用综合评分法。《四川省财政厅关于防范和惩处政府采购中不正当竞争行为的通知》（川财采〔2017〕63号）明确：“采购人、采购代理机构在确定政府采购方式和评审方法的过程中，对于不易计算供应商成本的采购项目，应当审慎采用低价成交的采购方式和最低评标价法。”
以往政府采购项目中常用的综合评分法不仅将价格作为主要考虑因素，而且更加适用于性质特殊、专业性强、差异性大的物业管理项目。综合评分法能够在满足采购文件实质性条件的基础上，选择最大限度满足采购需求，且服务质量更好、价格更合理的供应商。
放大风险
最低评标价法放大了违约和政府资源浪费风险，极有可能影响社会公众安全和利益。
近期，成都市及四川其他市州采用最低评标价法的物业管理公开招标项目中，多次出现中标价格低于限价70%的情况，此情形下，中标人均服务费普遍低于2500元人·月，个别项目甚至不足2000元人·月（如成都市某社区卫生服务中心物业管理和安保服务采购项目，中标人均服务费仅为1899.41元人·月），严重低于物业行业从业人员平均工资水平。物业服务行业作为劳动密集型行业，从业人员的专业技能和职业素养是项目物业服务质量的决定性因素。因此，低价中标的供应商在难以充分保障劳动者基本权益的情况下，更难以具备履行好物业服务合同的基础条件。长此以往势必导致物业服务质量下降，从而放大供应商违约风险。
从采购人利益保障及采购需求能够有效实现的角度来看，采购物业管理和采购通用设备有很大差异。通用设备作为有形产品可以通过具体的规格和技术参数验收，且大部分产品都有较为完善的生产合格检验机制。而物业管理作为无形产品，更多依靠严格的过程控制、专业的服务人员来确保质量。在没有合理价格支撑的前提下，要保障采购人利益和采购需求实现，就只能靠采购人投入更大的精力去督促履约，甚至解约重新选择供应商，以保障采购需求实现，这也必然导致采购人采购成本变相增加。一些采购人也表示，最低评标价法带来的后果是，接受低价换来的低质服务，或者“24小时盯防”供应商履约，或者“一拍两散、推倒重来”。然而，建筑物及设施得不到专业、系统、持续的维护管理，物业管理中断，影响生产经营正常开展的后果，最后也只能由采购人买单。
与此同时，大量物业管理政府采购项目，如，学校、医院、景区等公共场所是面向广大人民群众的。物业管理工作不仅是对采购方负责，更需要对社会公众负责。物业管理的水平直接决定了这些场所的使用功能和服务功能能否满足大众需求，更关系到这些场所的公共安全。因此，尽管物业管理政府采购项目采用最低评标价法能够降低成本支出、减轻财政压力，但这种方式实质上增加了低价中标人违约风险，更可能影响社会公众安全和利益。在物业管理采购活动中，应当综合考虑供应商的综合实力、经验业绩、履约能力、人才储备、技术保障、服务方案等因素，而非单一价格因素。
影响市场环境
最低评标价法滋生了受不当利益驱动的恶意质疑，可能扰乱市场秩序和影响营商环境。
近期，在物业管理政府采购项目质疑案件中，涉及评标方法的案件数量持续增长，特别是在《政府采购需求管理办法》施行之后，对那些未采取最低评标价法的物业管理政府采购项目，进行质疑的案件呈爆发式增长。依法对政府采购活动提出质疑是市场主体的权利，但从质疑人、质疑事项和质疑结果来看，或存在受不正当利益驱动进行恶意质疑的情况。
从四川省各市州情况来看，某一机构在各地对采用综合评分法的物业管理政府采购项目多次提出质疑。同时，有多家物业服务企业负责人反映，在受到质疑的同时，接到匿名电话称可以撤销质疑但需要给点“好处”。某精神卫生中心项目的采购人在其物业管理采购项目质疑答复中也表达了这一担忧，表示“有些质疑人并非真正是为了维护政府采购的公平、公正，质疑人涉嫌采用不同标准、有选择性地恶意质疑”。
可以看出，对未采取最低评标价法中标的物业管理政府采购项目的质疑或逐渐演变成一种非法交易活动，并出现高频率、“专业化”趋势，有时甚至采取敲诈勒索等手段，不仅给物业服务企业正常的投标活动造成了困扰，影响了营商环境，更大大占用了政府资源，增加基层的行政、司法成本，一定程度上背离了加强政府采购需求管理的初衷。