[2017-10-15]
广州市旧楼加建电梯常见纠纷
广州市旧楼加建电梯常见纠纷
文/程磊 周滨
据《南方都市报》报道，广州市国土资源和规划委员会提供的数据显示，历年来受理加建电梯规划审批案件400-600宗，并呈逐年上升趋势。截至2016年7月，规划部门共审批通过加建电梯的既有住宅约2,500幢。旧楼加建电梯的核心矛盾是低层业主与高层业主之间的利益冲突。笔者曾代理过若干起涉及旧楼加建电梯的案件，现结合广东省、广州市的相关规范性文件及法院判例对此类案件的情况进行一些梳理和分析。
关于加建电梯的相关规范性文件
关于旧楼加建电梯事宜，广东省建设厅和广州市政府都制订了相关的规范性文件。2008年12月19日，原广东省建设厅印发了《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》（粤建设函〔2008〕481号），2010年12月16日，广东省住房和城乡建设厅又制订了《关于推进全省既有住宅增设电梯的补充指导意见》（粤建市函〔2010〕678号）。广州市人民政府办公厅于2012年4月25日制订了《广州市既有住宅增设电梯试行办法》（穗府办〔2012〕21号，下文简称《试行办法》），自2012年7月1日起施行，有效期为3年。试行办法有效期届满后，2016年8月17日，广州市人民政府办公厅秘书处印发《广州市既有住宅增设电梯办法》，有效期为5年。2016年9月27日，广州市国土资源和规划委员会、广州市质量技术监督局、广州市公安消防局联合印发了《广州市既有住宅增设电梯技术规程》（穗国土规划规字〔2016〕1号），有效期为5年。目前，上述办法和技术规程尚在有效期内。由于本文涉及的案例大多发生在《广州市既有住宅增设电梯办法》印发之前，案例均援引了《试行办法》的规定。
旧楼加建电梯常见纠纷类型
旧楼加建电梯的常见纠纷类型有以下几种：一、低层业主向法院提起行政诉讼，要求撤销规划部门颁发的《建设工程规划许可证》；二、反对加建电梯的业主提起行政诉讼，要求撤销街道办事处颁发的建设工程开工备案证明书；三、反对加建电梯的业主阻止加建电梯施工，同意加建电梯的业主提起民事诉讼，要求反对业主不得阻止、妨碍、破坏施工；四、因增设电梯侵犯了业主的所有权和相邻权，业主向法院提起民事诉讼，要求对其损失进行补偿。现分述如下：
撤销《建设工程规划许可证》行政诉讼
撤销《建设工程规划许可证》的行政诉讼是加建电梯过程中最多发的诉讼类型。据笔者了解，中山大学、暨南大学、广州体育学院、华南农业大学、广东工业大学、广东广播电视大学等高校的教职工住房均发生过此类诉讼。原告大多为低层业主，其认为规划部门颁发的《建设工程规划许可证》不合法，起诉规划部门要求撤销《建设工程规划许可证》。此类案件的争议焦点多集中在以下三个方面：
第一、加建电梯是需征求本单元楼内“双三分之二”同意还是需要100%的业主同意？根据《试行办法》第三条规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当充分听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意，但增设电梯拟占用业主专有部分的，应当征得该专有部分的业主同意。”因此，审判实践中，只有增设电梯拟占用业主专有部分面积，才适用100%的业主同意，如果未占用业主专有部分面积，则仅需双三分之二以上的业主同意。
第二、根据《试行办法》第四条规定：“既有住宅增设电梯应当满足有关城市规划、建筑设计、结构安全和消防安全等规范、标准的要求。”那么，规划部门颁发许可证是否以符合上述规范为前置要件？结构安全如何认定？实践中，建筑设计单位一般是由同意增设电梯的业主委托的，由建筑设计单位出具“结构安全说明”是否公正？消防安全是否要取得公安消防机关审批？根据公安部《建设工程消防监督管理规定》，消防审核是在建设工程规划许可证之后，并非颁发许可证的前置条件。由于《试行办法》的规定比较模糊，导致在审判过程中双方对此争议较大。
第三、在原告未获得补偿的情况下规划部门颁发许可证是否合法？《试行办法》第六条规定，同意增设电梯的业主应当以书面协议形式与不同意增设电梯的业主展开协商，并对利益受损业主进行补偿的资金筹集预案。实践中，大多原告未与同意增设电梯的业主达成补偿的书面协议，在原告未获得补偿的情况下规划部门颁发许可证是否合法？审判实践中，一般认为业主之间是否达成补偿的书面协议不是颁发许可证的前置条件，如业主认为增设电梯影响其权益的，可以通过民事诉讼途径解决。
撤销街道办事处颁发的《建设工程开工备案证明书》行政诉讼案
《试行办法》第十五条规定：“申请人应当依照法律、法规的规定委托具有相应资质的单位进行建筑方案设计、施工图设计、施工图设计审查、施工和监理。工程投资额在30万元以上的，申请人应当向区建设行政主管部门办理质量安全监督登记手续、申请领取建筑工程施工许可证；工程投资额在30万元以下的，申请人应当按照《关于加强临时性建筑和限额以下小型工程建设管理工作的通知》 (穗府办〔2009〕10号)的规定向属地镇、街申请办理开工备案证明。”
在增设电梯的业主取得了规划部门颁发的建设工程规划许可证后，工程将进入施工阶段，根据《试行办法》的规定，申请人应向所属地的街道办事处申请开工备案证明。反对增设电梯的业主认为街道颁发开工备案证明的行政行为不符合法律规定，起诉要求撤销开工备案证明。此类纠纷的争议焦点是增设电梯施工是需要建设工程施工许可证还是需要街道办的开工备案证明？《建筑法》第七条第一款规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”因此，大中型工程的施工需要申领施工许可证，但小型工程不需要申领施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。符合条件的建筑工程，申请人只需到街道办事处办理开工备案证明。法院审理过程中，将对增设电梯工程的投资额和建筑面积进行审核，以明确是颁发施工许可证还是仅需开工备案证明。
排除妨碍纠纷
在增设电梯施工过程中，反对增设电梯的业主认为电梯施工将严重影响房屋的通风、采光和日照，经常以暴力手段阻止施工人员施工，致使加建电梯工程无法顺利进行。广东警官学院、暨南大学、广州中医药大学业主发生过此类排除妨碍纠纷。同意增设电梯的业主向法院提起民事诉讼，要求阻止施工的业主停止侵权、排除妨碍，不得阻止电梯正常施工。
《物权法》第八十四条规定，“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”。第八十八条规定，“不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利”。如果增设电梯的业主已经取得了建设工程规划许可证，则其享有增设电梯的合法权利。但反对业主如认为对其合法权益造成损害的，可通过协商或另行诉讼的方式解决，而不得采用暴力手段进行阻止。法院一般根据友睦邻里、互让互谅的精神，判令反对业主停止侵权，不得对施工行为进行阻止、妨碍。
低层业主要求补偿诉讼
《试行办法》第二十三条规定：“业主认为因增设电梯侵犯了自己的所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的，由业主之间协商解决。街道人民调解委员会、相关行政管理部门应当应业主请求依照法定职权和程序，组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商或调解不成的，可依法通过民事诉讼途径解决。”
实践中，低层业主往往认为增设电梯造成其房屋的通风、采光、日照受到影响，向同意增设电梯的业主要求补偿，如果经协商无法达成一致意见的，低层业主则向法院提起民事诉讼要求补偿。此类案件的难点在于补偿的标准如何计算？广州市法制办曾委托广州市社科院研究制订相应的补偿参考标准，后社科院公布了《广州市既有住宅增设电梯集资分摊费用的参考标准（草案）》，该标准以电梯造价作基数折算赔偿。由于该参考标准并未正式生效，在司法审判中，如何确定补偿标准仍是一个难题。在审判实践中，法院一般根据房屋受到增设电梯影响通风、采光、日照的程度，结合中高层业主因增设电梯后房屋升值的情况，综合具体情况酌定补偿的具体数额。
诉讼期限过长带来的问题
以上四种案件是旧楼加建电梯过程中常见的案件类型。其中，撤销建设工程规划许可证的案件属于多发类型，由于案件的司法程序较为繁琐和复杂，案件审理的期限也较长。实践过程中，经常出现案件尚未终审判决，而增设电梯已经施工完毕的情形。在此情况下，如果法院判决撤销建设工程规划许可证，那么已经施工完毕的电梯工程如何处理？而增设电梯业主为了造成电梯已经实际施工的事实，要求施工单位赶工期、快速建成的情况也较多见。反对增设电梯的业主认为撤销许可证的案件尚在审理过程中，施工方应中止施工，等待案件的终审结果后才能决定是否施工。因此，在建设工程规划许可证颁发后，反对业主与赞成业主矛盾尖锐，在施工现场经常出现肢体冲突，双方水火不容、争执不断。如何妥善解决低层业主与高层业主之间的利益冲突，在双方博弈过程中达到大体上的平衡，是摆在相关政府部门面前的一道难题。