[2018-01-30]
居委会主持的“管委会”替代业主组织之错（下）
居委会主持的“管委会”替代业主组织之错（下）
文/忻锦帆
组建“管委会”还是选举业委会，主要取决于基层官员意愿
由“管委会”替代业主组织的前置条件，根据《江苏省物业管理条例》关于“管委会”的条文，一是“不具备成立业主大会条件”，即交付率和入住率未达到50％；二是具备成立条件但经政府部门指导仍不能成立业主大会的。二者有一。
前置条件一，本来不应该成为问题。但是到了不愿意让业主成立自治组织的基层官员手里，也可以变成问题。
前置条件二，其实主要掌控在基层官员手中。因为在实际上，除了有比较严重历史遗留问题的小区以外，不大会出现业主有要求，而经政府部门指导仍不能成立业主大会的情况。从以往的情况看，业主组织的成立途径主要有这样几类：
一、基层政府包办成立业主组织，不需要业主真正参与，以后也长期处于政府掌控之中
在成立比例比较高的城市，多数业主组织是基层政府主导，而不是业主主动要求成立的。往往在具备条件不久之后就成立了。这时候，业主与利益相对方的矛盾还，没有充分暴露，业主还严重缺乏参与意识，所以政府包办成立业主组织非常容易。
这样的业主组织，在成立实际上往往没有召开过业主大会会议，到后来的很长时间，绝大部分业主也并不知道小区有了业主委员会，更不知道有业主大会。不少业主组织成立后，不但多年不召开业主大会会议，连业主委员会会议也很少召开。很多业委会没有办公室，更不会挂牌。要以业主组织的名义形成一个文件，只需居委会和物管公司与指定的业委会负责人通通气就行。有的业委会，开始时还有主任、副主任和够数的委员，后来因撤离、售房、辞职等原因，有业委会成员缺额了，也不需要补选、改选。没有负责人了，就由居委会指定一个。据我所知，还有公章长期由居委会保管。有时还直接交给物管公司使用的业委会。当后来业主们成立了比较正规的业委会需要接交时，发现前任几届业委会根本没有会议记录、表决资料等档案可供移交。这种事例经常碰到。
基层政府希望成立业主组织的动机，这里不做分析。成立以后的效果，主要是可以把业委会处于居委会的掌控之下，也更有利于控制居委会和物管公司之间的关系，包括以业委会名义制约物管公司。在具体操作上，可以非常容易地在书面上“完成”不少需要业委会出面的法定程序。
在以往的大环境下，因为很多官员缺乏私权意识，习惯于计划经济下的统管统制，对这样的做法并不会感到异常。另外，一些研究者、评论者，可能不了解这样的业委会大量存在，不注意把这样的业委会与经过业主选举成立的业委会进行区分，一锅烩地进行表面的调查，在此基础上做统计、分析、或进行笼统的评价是，所以难以得出科学的结论。
成立这样的业主组织，要趁早。趁固有的矛盾还没有暴露，业主自主管理意识还没有被唤醒时，及时安顿时。而成立以后，对于大多数小区来说，即使以后矛盾逐渐暴露，只要尽量避免激化，不动众怒，这种你中有我、我中有你的“三位一体”结构，可以稳定很多年。这，同样可以把小区管理掌握在基层政府手中，而显然比强力推行“管委会”雅观多了。
二、也是基层政府主导成立的业主组织，但业委会能基本独立运作
基层政府主导成立的业主组织，如果主要的相关官员没有强烈的控制欲，就有可能选入正直而又有一定能力的业委会骨干，以后也就基本能依法独立运作。即使不一定完全符合基层官员的意识，只要双方掌握分寸，也能长期和谐相处。
有的小区，有幸选入了有担当、有能力的业委会主要成员，工作搞得有声有色。业主得益，物管公司省心，官员感到太平，业委会主要成员施展了抱负，皆大欢喜。在以往和当前的环境下，这是比较理想的状态。我了解的一些很有成就的业委会主任，有几位就属于当年一不小心被推上去的。
这要有一个前提，就是直接相关的基层官员不想在小区谋私利。因为看到一些事例，有些被基层官员坚决要求“下课”的，并非浑浑噩噩、无所作为的业委会，而是很能为业主谋利益，而且小区富得流油的。
三、顺应业主要求成立的业主组织
当小区矛盾比较突出，业主意识到自己的权益被侵犯时，会在部分热心业主发起下要求成立业主组织。还有极少数小区，在矛盾并不突出时，已经有比较先知先觉的业主领头人有了权利意识，发动业主要求成立业主组织。如果当地的相关基层官员比较开明，可能没费多大周折就成立了。也有的是业主依法抗争比较激烈，基层官员感到难以抵制而不再极力阻挠，或无法阻挠的。
大多数小区，都可以在以上三种情况下成立业主大会，不需要组建“管委会”。“管委会”、业委会之争比较激烈的，都是业主强烈要求成立业主组织，相关官员坚决阻挠并强行要求组建“管委会”的，并非经政府部门指导仍不能成立业主大会。
对几种被认为难以成立业主大而必须组建“管委会”的情况：
一是“业主内部斗争激烈”。在当前情况下，未成立业主组织的小区，业主基本上处于松散状态，不大可能形成派系斗争。当有业主开始维护权益时，有时会有利益相对方，挑动部分业主甚至冒充业主进行扰乱。最后查实纯粹是业主内部斗争的案例，还真的没有看到过。所以，这应该是一个伪命题。
二是“原来的业主组织运作不规范，甚至可能有贪腐行为”。运行不规范可以发动业主监督，贪腐行为可以查处。医治这些毛病的良药是实行公开透明，而不是用“管委会”替代。如果不实行公开透明，“管委会”的不规范和贪腐只会比业委会更严重。业委会确实有贪腐现象，但是不会有人认为业委会的反腐形势比政府反腐形势更严峻。
三是老旧小区。如果小区日常秩序还能维持，说明还有经济来源。若不少业主有改善的愿望，就有条件成立业主大会。因为成立了业主组织后，经济来源只应增加，不应减少。此类成功经验已经不少。业主自我服务，则往往是这类小区的特色。
房产领域计划经济时代建造的小区，不管大小，基本上都存在政府卸包袱，包括国营企业改制、破产等遗留的历史问题。解决的办法，应该是政府承担责任的同时，调动业主的积极性。按照建筑物管理的原理，以院落或幢为单元成立业主组织，建筑物的共有部分由业主负责修缮、管理；参照中国内地以外的经验，对于成立业主组织的，重大修缮政府直接给予补贴；建筑物以外的场地、设施、道路等，修缮和管理的责任回归政府。这样，业主组织就比较容易成立，业主的责任和权利也比较直观。如果政府不想承担该承担的责任，不投入资金和人力，那么业主大会搞不好，“管委会”也同样搞不好。如果还是不想以建筑物为单位实行业主自治，巨无霸业主组织的固有矛盾，在老旧小区会更为突出。如果不调动业主的积极性，在大型老旧小区，“管委会”更会不堪重负。
总而言之，在目前公权力有足够条件强力干预私权领域的大环境下，只要小区具备售房率、入住率条件，只要当地政府机构愿意让业主成立组织，极少会有“仍不能成立业主大会”的情况发生。相反，大量事例证明，业主大会之所以难以成立，最有力的阻挠者，往往正是基层政府机构。
“管委会”条文，实际上把业主大会能否成立的生杀大权交给了基层政府机构。官员如果有直接干预私领域的强烈冲动，业主大会就很难成立。
警惕“管委会”成为腐败温床
小区能够掌握的经济资源，对于街道特别是居委会来说，是一个庞大的数额。在以往和目前没有普遍推行财务账目向全体业主公开透明的条件下，物业管理经费与居委会活动经费之间有打擦边球的现象。牵涉到个人利益的，如给本人或亲友减免停车费、物业费，低价租房等，目前还比较普遍。明显的贿赂，过去因为不注意隐蔽，曾经有曝光。现在则是因为普遍不支持业主主导的认真的、专业的审计、查账，所以不大有案例暴露，并不能证明问题不存在、不严重。
居委会主持的“管委会”替代业主组织后，无论是经费使用还是个人利益输送，居委会人员从二手变成一手了。如果有侵占业主利益的冲动，显然更加方便实现。“管委会”制度，目前并不考虑财务账目对业主完全公开透明，立法者和相关管理部门也不会有这方面的打算。因为财务公开透明是建立在尊重业主私权基础上的，而“管委会”制度的思路恰恰与此背道而驰。上级机关也不可能对如此众多的小区进行审计，而且物业管理财务根本不在法定审计的范围内。目前，还没有看到有效监督“管委会”腐败的措施。而且，主要靠从上到下的监管来防止腐败，早已被历史证明是不可能长期有效的。如果立法者或相关管理部门以后想按照旧思维建立对“管委会”的监督，而不是成立业主组织并实行公开透明让业主监督，肯定是徒劳的。
“管委会”制度，是鼓励基层政权直接插手业主私领域，直接经办业主私人共有经济事务的制度，所以会成为腐败温床。防止腐败的根本办法，是按照中共中央简政放权，向服务型政府转变的深化改革方针，从制度反腐，而不是南辕北辙。
“管委会”中业主成员的悖论
“管委会”条文规定，管委会由“街道办事处”（乡镇人民政府）、社区居（村）民委会员、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成，但是并没有具体规定“管委会”的业主代表如何产生。因为管委会实际上是由基层政府机构决定成立的，所以其中的业主代表也会是由它们指挥下的居委会遴选的。而且，在程序上，条文只规定“物业管理委员会的人员组成，应当在所在物业管理区域内显著位置公示”。也就是说，只要居委会提出人选，街道等机关批准，然后公示一下就可以了。在这样的规定下，由哪些人来代表业主参加“管委会”，只能由居委会说了算。
三年后，2016年1月21日制定的《南京市住宅物业管理条例》，对“管委会”的产生，作出了一些具体规定。因为这个条例是江苏省人大常委会批准的，所以可以合起来评论。南京市条例关于组成“管委会”的相关条文如下：
第二十六条 物业管理委员会由街道办事处（镇人民政府）组织成立，由业主以及街道办事处（镇人民政府）、公安机关、社区居（村）民委员会、建设单位等派员组成。
物业管理委员会人数应当为九至十三人的单数，其中业主成员应当不少于百分之六十，由街道办事处（镇人民政府）在业主中推荐产生。物业管理委员会中的业主成员资格应当符合本条例第十九条的规定。
物业管理委员会应当将成员名单在物业管理区域内显著位置公示。业主对物业管理委员会成员有异议的，由街道办事处（镇人民政府）协调解决。
该条文第一，明确了组织成立“管委会”的主体是街道办事处或镇政府；第二，组成人员不再有社区服务机构，而增加了公安机关；第三，“业主代表”改为“业主成员”，并规定在“管委会”中不少于60%；第四，业主成员由街道办在业主中推荐产生，业主有异议的，由街道办协调解决。篇幅有限，只讨论第四点。
按这些规定，业主成员的选取权在街道办；而根据惯例，实际上会由居委会操作。业主即使有异议，也只能通过街道办协调解决，最后决定权在街道办。《物权法》规定的业主对业委会的选举权，对“管委会”无效。这剥夺了作为共有部分所有人的业主的管理权，违反《物权法》减损公民权利，增加政府机构权力；同时，这样的遴选程序，显然不能保证这些业主成员能代表和维护广大业主利益。这样组成“管委会”成员，违反业主自治原则，实现的是相关官员的意志。
那么，官员们在选择业主成员时，会不会充分征求业主意见？不会。因为这是悖论。如果官员们愿意和能够充分征求众多业主意见，成立业主大会就不存在障碍，就不需要“管委会”了。
关于业主共同决定事项，南京市条例规定还是要征求“全体业主”意见：
第二十七条 物业管理委员会应当依法履行职责，依照法律、法规的规定，就住宅小区共同管理事项征求全体业主意见，形成业主共同决定。
物业管理委员会自业主大会成立之日起停止履行职责，并在七日内与业主大会办理移交手续后解散。
这又是一个悖论。如果能够真正有效地“征求全体业主意见”，就其他事项能够形成符合《物权法》要求的业主共同决定，那么，首先可以通过的是《议事规则》和《管理规约》，是选举业委会，可以对这些“共同事项”“形成业主共同决定”。那么，业主大会就可以顺利成立了，不需要“管委会”了。
立法倡导“管委会”效果的一些相关资料
虽然“管委会”条文出台已有4年多，希望通过组建“管委会”来解决的住宅小区管理中的那些矛盾，仍然没有得到明显改善。但是，也没有看到“管委会”得到广泛推广的调查资料，连相关的正面报道也不多。所以，难以对立法倡导“管委会”的效果做稍微详细的评论，只能汇集一些零星资料。能否管中窥豹，就不知道了。
一、个别地区相关官员非常努力推行以“管委会”替代业主组织，力争用“管委会”压倒业主组织。
本文上篇引用了《关于P区住宅小区物业管理工作调研报告》，现在找到的资料，也集中于该区。根据当地报纸报道，N市P区的T街道，“许多业主在自发成立业委会的路上遭遇重重阻碍，最终经街道协调成立了物业管理委员会”。“管委会”这个“退而求其次”的选项，在不少小区成了首选。有些社区，在2014年6月，“管委会”已经多于业委会。2014年11月，媒体又报道了该区D街道，以已成立“管委会”为由，拒绝M小区业主要求成立业主大会而被投诉的事例；而且业主们表示不知道这个“管委会”是怎样成立的，连成立公告都没有看到过。2016年12月，该区物业管理主管部门明确提出，“在商品房小区将推行以管委会为主的业主自治模式”。另外看到一些业主反映，该区有几个街道，以各种理由，解散已经应业主要求成立的业委会筹备组，或者要求业主放弃成立业主大会，然后迅速成立“管委会”或策划成立“管委会”。从能够得到的信息看，该区因压制成立业主组织引起的矛盾冲突不在少数。
二、更多的基层政府机构和相关官员，受“管委会”条文的影响没有那么大。该省一些地方主管部门关于物业管理的发文中，没有特别强调推行“管委会”。相关的报道也不多。也许他们明白，大力推行“管委会”，不但不可能解决当前住宅小区管理的重大问题，而且反而会造成更大的矛盾。而以我对官员思维的了解，如果没有很大的可期利益，多数人是不愿意越俎代庖，主动背锅，把目前主要由物管公司和业主承担的责任揽到自己身上的。
同在N市，有些街道的官员，赞同在小区成立业主组织，表扬实行业主自主管理、实行财务透明的酬金制小区。虽然这类报道不多，但也是一种可喜的现象。而市级主管部门的官员也强调过，业主大会才是首选。
三、2015年启动的《安徽省物业管理条例》修订过程，中途有一稿草案，突然引入了江苏省的“管委会”条文。经过安徽省的业主和相关专家的据理力争，最后终于被抽掉。2016年7月29日安徽省人大常委会通过的条例，没有“管委会”条文。