[2018-03-20]国有企业职工家属区“三供一业”如何分离

国有企业职工家属区“三供一业”如何分离

文/鲍轶欣

分离办社会职能是减轻国有企业社会负担、推进国有企业改革的重要举措。上世纪90年代以来，国家先后实施了一系列剥离企业办社会职能的政策。《财政部关于企业分离办社会职能有关财务管理问题的通知》（财企[2005]62号）区分了“企业按照本级人民政府及其有关部门统一规定，经批准分离所办的全日制普通中小学以及公安、检察、法院等职能单位”的政策性分离和“企业自行与地方人民政府协商，分离所办的全日制普通中小学以外的教育机构以及医院、市政机构、消防机构、社区管理、生活服务等单位”的自行分离。《国务院办公厅转发国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》（国办发[2016]45号）进一步明确国有企业不再承担与主业发展方向不符的公共服务职能。自2006年开始，要在全国全面推进国有企业职工家属区供水、供电、供热（供气）及物业管理（统称“三供一业”）的分离移交工作，交由专业化企业或机构实行社会化管理，2018年年底前基本完成。2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。

“三供一业”分离移交工作的目标有两年多的完成时限，但其是一项系统工作，涉及方方面面，事项多、任务重、难度大。特别是在物业管理领域，将面临一定的挑战与压力。至少表现在以下方面：一是职工的福利观念有待转变。与商品住宅区的业主不同，职工家属区的人员，长期享受物业服务、供热以及维修改造等方面的隐性福利、福利意识根深蒂固，商品观念与交费意识需要培养，业主观念与自治精神相对缺位，均需下大力气予以改变。二是房改的“历史欠账”需要尽快消除。有的家属住宅区已经进行了房改，也有家属住宅区尚未房改。不论是否房改，均需在分离移交后的较短时间内，尽快做好相关基础设施的维修改造工作，有效改善职工居住环境、保障住用安全，为分离移交后的有序管理创造必要条件。三是兜底保障与应急接管机制有待建立。国有企业情况差异较大，既有中央企业，也有地方国有企业；既有经济效益较好的企业，也有经济效益一般的企业，还有已政策性破产的企业等。分离移交后，如何对困难和破产企业的职工进行物业服务和供热的兜底保障，如何对无人接收或接收后撤管的职工家属区做好应急接管，需要提前筹划并建立相关机制。四是需要与属地政策进行衔接融合。落实国办发[2016]45号文件规定，需要有关各方执行好属地的物业服务价格与住宅专项维修资金使用管理等政策，甚至需要地方政府协调推动部分市政公用企业改变以往垄断性的接收条件要求。

贯彻落实国办发[2016]45号文件，既要重视“三供一业”的分离移交工作本身，也要做好配套措施与后续管理，才能有效实现2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用的政策目标。以物业管理为主要视角，应考虑做好以下工作：

一、着力改变职工的福利意识。业主的福利意识源于企业对“三供一业”责任的承担，特别是低价甚至无偿地提供相关服务。其实，针对这一问题，相关房改和财务政策已有规定。《财政部关于企业住房制度改革中有关财务处理问题的补充通知》（财企[2000]878号）规定：“企业出售住房以后，有关住房管理、维修业务应与企业生产经营业务分离，相关财务移交独立的物业管理机构管理”，“企业出售住房以后，应分清与业主的责任界限，不再承担已出售住房的更新改造、维修、维护等责任”。《企业财务通则》第四十六条明确规定：“企业不得承担属于个人的下列支出：……（三）购买住房、支付物业管理费等支出。”但是，由于企业本身从事着“三供一业”，实际上仍然承载着向职工进行福利传输的功能，导致物业服务交费体制以及维修责任的转换难以真正到位。实现分离移交，则彻底斩断了福利传输的链条，为切实改变交费主体、实行由企业买单到职工个人付费创造了契机。

改变交费主体，实现谁住房、谁受益、谁负担，是改变职工福利意识的根本举措，有利于建立起责任权利相一致的住房物业和维修管理体制，并带动其他问题的解决。当前，要通过多种方式加强相关政策宣传，取得职工的理解和支持。在此基础上，一要推动形成可持续的价格机制和价格标准。《国家发展改革委关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格[2014]2755号）规定：“保障性住房、房改房、老旧住宅小区和前期物业管理服务收费，由各省级价格主管部门会同住房城乡建设行政主管部门根据实际情况决定实行政府指导价。”据此，各地职工家属区物业服务收费是否实行政府指导价以及实行什么样的价格标准，由各省份确定属地政策。如果地方实行政府指导价的，价格标准较为明确，容易被职工接受。如果实行市场调节价的，确定相应的物业服务标准后，还需要引入第三方机构进行评估测算，或由承接的物业服务企业与职工进行充分沟通协商，以确保职工与物业服务企业的信息对称，争取达成一致。受多年福利意识的影响，职工可能对据实确定的物业服务价格的正当性甚至合理性产生质疑，短期内导致僵局的出现。二要协助做好物业服务合同的签订工作。企业作为原产权单位，对职工的信息较为了解，对职工的正面引导作用更为明显。分离移交前后，企业要秉持担当的精神，可通过做好政策宣传、提供必要信息、提供集中签约场所、接受委托从工资中代为付款等多种方式，积极协助承接的物业服务企业做好与职工的物业服务合同签订工作，为交费主体的顺利转换奠定坚实基础。

二、地方政府应做好兜底保障。做好兜底保障，是实现承接的物业服务、供热企业良性可持续运作的必要条件。一要做好供热采暖的兜底保障。北方采暖地区，历来把采暖作为北方地区居民的基本生活条件。对此，企业对职工采暖费的补贴一直是被相关政策明确认可的。如《财政部关于企业住房制度改革中有关财务处理问题的补充通知》（财企[2000]878号）规定：“企业已出售住房所需供暖费用，原则上由业主负担。企业所在地县级以上人民政府规定由单位给予适当补助的，可以按当地规定执行，所需供暖费用补助，计入企业管理费用。”《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》（财企[2009]242号）也明确规定，为职工卫生保健、生活等发放或支付的各项现金补贴和非货币性福利，包括符合有关财务规定的供暖费补贴等。但是，除享受采暖补贴的职工外，职工家属区还可能存在着破产企业职工或其他低保等困难人员。采暖关系到这部分人员的基本生活需求，应当纳入属地采暖保障的范围。二要做好物业管理的兜底保障。职工家属区的物业管理，以家属区的共用部位共用设施设备为主要对象。职工个人无法对是否实行物业管理以及实行什么样的物业管理进行选择，必须尊重多数业主的意愿。在这个意义上，物业管理本身就是准公共服务。对于破产企业职工或其他低保等困难人员，也有必要实行兜底保障。当然，至于采用什么形式的物业管理保障，可以结合地方实际，灵活选择对这部分人员直接予以补贴或对物业服务企业予以多种形式的补助等方式。

三、大力培育多元、适格的承接主体。分离移交工作的顺利与否，很大程度上取决于是否有适格的承接主体。为此，一要积极落实国办发[2016]45号文件关于“国有企业职工家属区的物业管理可由国有物业管理公司接收，也可由当地政府指定有关单位接收，支持实力强、信誉好的国有物业管理公司跨地区接受移交企业物业管理职能”的要求。在此过程中，应统筹考虑职工家属区的物业管理移交，注意“肥瘦搭配”“抽肥补瘦”，防止出现条件好的职工家属区有人接收、条件差的职工家属区无人问津的情况。二要在尊重业主意愿的基础上，也可在当地政府机构指导下，由业主大会市场化选聘物业管理机构。这符合今后物业管理的发展方向。但业主大会的成立工作，在各地的进展程度、运作效果差别很大，有的职工家属区可能难以成立业主大会。对此，可结合地方实际，由当地政府、企业协助推动全体业主直接选聘物业服务企业，即只要取得“双二分之一以上”业主的同意，亦可发生选聘物业服务企业的效力。三要探索业主自我管理的模式。在职工倾向于压低物业服务价格而难有承接的物业服务企业时，业主也可自愿实行自我管理的模式，由职工成立业主大会、管理委员会等组织，在其协调组织下，由职工家属区的人员自行服务并委托相应专业机构提供专业服务，从而降低物业服务价格，实现职工家属区的有序管理。另外，地方也应做好应急承接的备案。在无适合的国有物业管理公司，业主也无法就选聘物业服务企业或实行自我管理进行有效决策的情况下，地方应协调有关服务单位及公共事业部门，做好应急承接的准备，以解决过渡期内的基础服务，避免有关安全与公共卫生等方面的风险。

四、加强移交设施设备的维修改造，建立健全后续管理的长效机制。一是尽快制定并落实分离移交费用的具体政策。国办发[2016]45号文件明确，分离移交“三供一业”的费用包括相关设施设备维修维护费用，基建和改造工程项目的可研费用、设计费用旧设备设施拆除费用、施工费用、监理费等，并由企业和政府共同分担。从以往老旧住宅区整治的实践看，相关费用如由不同主体分担，则资金落实问题就容易搁置或耗时较长。因此，当务之急是尽快出台具体政策，明确企业和地方分担费用的具体比例以及相关资金的使用管理程序，确保资金到位、方便使用。二是地方政府应做好指导督促工作，推动移交设施设备工作的顺利完成。要切实按照国办发[2016]45号文件关于“原则上先完成移交，再维修改造，按照技术合理、经济合算、运行可靠的要求，以维修为主、改造为辅，促进城市基础设施优化整合。分离移交工作执行地市级以上地方人民政府出台的相关标准和政策，保证分离移交后设施设备符合基本标准、正常运行”的规定，规制好供水、供电、供热（气）在接收方面的条件要求，努力实现设施设备移交的规范化、合理化。三是建立健全住宅专项维修使用管理制度。分离移交后，家属住宅区共用部位共用设施设备维修改造等责任，最终将由职工承担。对于家属住宅区，一定要按属地政策，归集好住宅专项维修资金这一关系职工住房的“养老金”，以建立可持续的维修、更新、改造的长效管理机制，维护职工的住用安全以及职工家属区的和谐稳定。